Histoire du droit: "Officiers de l'ancien régime"

Publié le par Pierre-Emmanuel, Marine

Histoire de la justice
 
 
 
Exposé de BLARD Pierre-Emmanuel
                  VALENTIN Marine
 
Séance n°2
 
 
 
 
 
 
 
 
Les officiers
 
de
 
l’Ancien Régime
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
I) La formation d’un véritable statut de la fonction publique
 
A) Une autorité déléguée à des représentants souverains
 
 
1) Définition de l’office
 
2) Officiers : serviteurs du roi
 
 
B) La recherche d’une stabilité par les officiers
 
 
1) Origines de la patrimonialité
 
2) La vénalité, meilleure garantie de l’inamovibilité des officiers
 
 
 
II) Les effets pervers d’un système voué à l’échec
 
A) L’absence de contrôle des officiers en matière judiciaire
 
 
1) La perte d’autorité du pouvoir royal
 
2) Le développement d’un certain arbitraire
 
 
B) Les prétentions récurrentes des officiers en matière législative
 
 
1) La force politique des parlements
 
2) Les conséquences de cette confusion des pouvoirs
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Introduction
 
 
 
Ancien Régime (définition du Petit Larousse) : organisation de la France depuis la disparition du régime féodal (XVè siècle) jusqu’à la Révolution de 1789. Le régime est, dans l’idéal, une monarchie absolue de droit divin ; dans les faits, le pouvoir royal est borné par les corps intermédiaires, états provinciaux, parlements…
 
Comme le fait comprendre Jean Boutillier, les droits du roi sont nombreux : « si le roi de France peut faire ordonnances qui tiennent et valent lois, ordonner et constituer constitutions, il peut aussi remettre, quitter et pardonner tout crime criminel, crime civil ».
Ainsi, la première de ses « marques de souveraineté » était le pouvoir législatif que le roi exerce sans partage (Loisel : « Qui veut le roi, si veut la loi »).
 
Outre ce devoir de faire la loi pour tous, le roi est source de toute justice. A l’égard des justices seigneuriales, la royauté imposa son contrôle en proclamant que « toute justice était tenue en fief du roi » (Philippe Sueur, Histoire du droit public français XVè-XVIIIè siècle) justifiant ainsi l’appel.
Pour l’exercice quotidien de la justice, le roi déléguait son pouvoir judiciaire aux juges qui le représentaient en permanence, selon les principes remontant au Moyen Age et formant une hiérarchie à trois degrés : prévôtés, bailliages et parlements. Ces tribunaux rendaient la justice de droit commun, pénale, civile et de police générale.
Concernant les parlements, ces derniers constituaient d’abord des juridictions d’appel mais participaient également au pouvoir législatif du roi en enregistrant les lois et en procédant à leur vérification (examiner leur compatibilité avec le droit en vigueur).
 
 
 
 
On peut citer un extrait de l’ordonnance de Louis XI datant de 1467 qui nous servira de fil rouge à notre première partie : « les officiers ont sous notre autorité la direction des faits par lesquels est policée et entretenue la chose publique de notre royaume ».
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
I) La formation d’un véritable statut de la fonction publique
 
A) Une autorité déléguée à des représentants souverains
 
1) Définition de l’office
 
Le juriste Loyseau définit l’office comme « une dignité ordinaire avec fonction publique » :
- « dignité » : l’office était une marque d’honneur et de révérence, suivie
d’immunités et de privilèges.
-         « ordinaire » : cet adjectif renvoie au caractère permanent de l’office et
soustrait à l’arbitraire royal, s’opposant à la commission extraordinaire qui était une fonction temporaire conférée par le roi et révocable à sa volonté.
 
Ainsi, l’office peut être définie comme une dignité permanente, irrévocable, accompagnée de l’exercice d’une fonction publique. Cette charge était conférée par des lettres de provision d’office émanant du roi et enregistrée par les cours souveraines. Ces lettres ne précisent pas les pouvoirs de l’officier, pas plus que ses droits et ses prérogatives. Il faut donc se référer à l’acte de création.
L’office apparaît alors comme une fonction publique devenue objet de commerce. En effet, pour obtenir un office, un particulier devait souvent donner une somme d’argent au roi. Ce dernier vendait donc des portions de la puissance publique (vieille conception mérovingienne du roi propriétaire du royaume).
 
 
2) Officiers : serviteurs du roi
 
Au début du Moyen Age, les Capétiens se sont entourés de prévôts en recourant à l’octroi de fiefs. Ainsi le roi nommait et révoquait ses agents, et les baillis et sénéchaux ont eu le même statut. La tendance de ces serviteurs a été naturellement d’obtenir la permanence de l’emploi, ce que procurera en définitive, mais par étapes, le système des offices.
Dès le XIIIè siècle, différentes raisons ont favorisé l’apparition d’un personnel technique d’agents royaux. Les contours de ce personnel se préciseront et s’affirmeront à partir du début du XIVè siècle.
 
Voici les raisons d’une délégation de justice royale :
-         les nécessités pratiques du gouvernement (ainsi que les besoins d’argent de
la royauté)
-         le roi ne peut pas exercer, en pratique, toutes ses fonctions (la justice,
l’administration, la défense)
-         dès le XIIIè siècle, l’extension du domaine, les progrès de la justice royale,
la complexité croissante de l’administration.
 
 
Selon l’auteur Autrand, « les officiers sont tous ceux qui agissent au nom du roi ».
 
L’autorité du roi lui est en principe propre. On dit qu’il est « source de toute justice ». Toutes ces nécessités obligent le roi à déléguer une portion de ses pouvoirs à certains agents qui agiront en son nom et sous son contrôle. Ce sont donc les officiers qui ne sont revêtus d’aucune autorité personnelle. Cette autorité est celle du roi et non pas la leur. On parle de justice royale déléguée.
 
Exemple d’officiers : les prévôts et baillis ou sénéchaux, pour l’administration générale, et tous les agents travaillant pour des administrations particulières (justice, finance, armée, colonels).
 
 
Le statut des offices achève de se constituer au XVIè siècle, après une évolution de deux siècles, pendant lesquels ils chercheront une stabilité.
 
 
B) La recherche d’une stabilité par les officiers
 
 
En principe, l’office doit rester à la disposition du roi. On dit au XVè siècle, que « les offices sont perpétuels à la volonté du prince et il ne voudra jamais que quiconque soit privé sans cause de son office ». L’officier n’a aucun droit acquis sur son office; le roi peut lui retirer sa charge et désigner un autre officier. Mais en fait, les droits du roi seront très vite restreints.
En effet, les agents du roi s’efforceront d’obtenir une certaine stabilité qu’ils transformeront en une inamovibilité. Puis ils tenteront de devenir propriétaires de leur office. Enfin, au XVIè siècle, la monarchie consacrera cette évolution vers la patrimonialité.
 
 
1) Origines de la patrimonialité
 
L’inamovibilité s’affirme tout au long de la fin du Moyen Age et les officiers invoqueront celle que le droit canonique reconnaît aux titulaires de bénéfices ecclésiastiques (fonction permanente de l’Eglise et revenus attachés à cette charge). Par la suite, les révocations d’officiers se feront rares (au XIVè siècle puis au XVè siècle). Louis XI finira par prendre en compte la revendication des officiers, soutenus par les parlements et les cours souveraines (principe de perpétuité). En effet, l’office ne pourra devenir vacant que dans trois cas (ordonnance de 1467) : la mort de l’officier, la démission volontaire et enfin la faute grave dans l’exercice de la fonction. C’était en quelque sorte reconnaître officiellement l’inamovibilité (au XVè siècle). Cependant, le roi ne tenait pas toujours son engagement et destituait exceptionnellement.
Mais « c’est la vénalité officielle, renforcée par l’hérédité, qui sera la meilleure garantie d’inamovibilité des officiers du roi titulaires à vie et disposant « au-delà de la vie » » (Philippe Sueur, Histoire du droit public français XVè-XVIIIè siècle).
 
 
2) La vénalité, meilleure garantie de l’inamovibilité des officiers
 
Evolution historique :
 
-         tout d’abord, au XIVè siècle, il existe une vénalité occulte des charges (1)
-         ensuite, au XVè siècle, l’hérédité des charges parait par des moyens détournés (3)
-         puis, au XVIè siècle, la vente des offices est admise officiellement et pratiquée par le Roi (2)
-         enfin, l’hérédité est officialisée et la situation est stabilisée en 1604.
 
 
(1)   : Les officiers s’efforcent de disposer de leurs charges librement en faveur de parents ou
de tiers. Pour y parvenir, ils cherchent à obtenir du roi autorisation de pouvoir les transmettre en y renonçant de leur vivant. En se fondant sur le droit canonique (avec la pratique de la résignation en faveur d’un tiers, vers la fin du XIVè siècle), ils obtiennent gain de cause. La cession d’office devient alors rapidement vénale. Dès que la cession était consentie au bénéfice d’un tiers, elle prenait un caractère onéreux (au profit d’un parent, elle était en général gratuite).
Plusieurs ordonnances de Charles VII et de Louis XI interdiront ces résignations monnayées mais cette législation n’est pas suivie en pratique (ordonnances de 1356, de 1368 interdisant la vénalité). Les cours souveraines exigent même un serment de non-vénalité de leurs officiers. En vain.
Ainsi, à la fin du XVè siècle, une vénalité des offices avait bien été imposée à la royauté. Cette dernière décide alors d’en tirer parti.
 
 
(2)   : Confrontés à d’énormes besoins d’argent, les rois se mettent à vendre des offices en
conservant tout le profit qu’ils peuvent en tirer. François 1er organise même ce système (en 1522). Cette décision rend officielle la vente des offices entre particuliers ; le roi va même les multiplier pour arriver à faire entrer de l’argent.
Enfin, au XVIè siècle, le roi accepte que les résignations deviennent pratique légale, mais à condition qu’elles s’accompagnent d’une taxe de mutation versée au Trésor royal. La vénalité pratiquée par les officiers et par le roi devient donc usage légal.
Les officiers réussissent par la suite à transmettre leurs offices à leurs héritiers.
 
 
(3) : Selon la règle canonique des quarante jours, l’office non résigné à temps par son titulaire revenait à la royauté, ce qui satisfaisait le roi ! Certes certains offices devenaient héréditaires par privilège. La pression des officiers afin d’obtenir l’hérédité aboutit à un arrêt du conseil de 1604 qui organise au profit des titulaires une sorte d’assurance. Concrètement, le financier Charles Paulet imagina le système de l’hérédité imparfaite : la création d’une taxe annuelle, la paulette, que pouvait payer tout officier qui le souhaitait, obtenant ainsi une réduction de moitié de droits de mutation, et surtout leurs héritiers pouvaient exercer l’office. Si l’officier n’avait pas payé la taxe, l’office à sa mort revenait au roi.
Désormais, l’office était transmissible aux héritiers, que ce soit par testament ou ab intestat. Elle est un bien dans le commerce. En définitive, comme le dit Jacques Ellul, « c’est bien l’hérédité de la fonction publique qui est établie, mais c’est une hérédité imparfaite parce qu’elle n’a pas lieu de plein droit «  (privilège accordé pour un an, par suite de paiement de la taxe).
           
L’officier peut donc acheter, vendre, léguer l’office sous certaines conditions. L’office a donc les caractères d’un bien patrimonial, d’une propriété privée. Tout se passait à cette époque, termine R. Mousnier dans son introduction de la Vénalité des offices sous Henri IV et Louais XIII « comme si aujourd’hui, le président de la Cour de cassation ou d’une Cour d’appel et le juge de paix, le préfet et son huissier, le trésorier-payeur général et le percepteur achetaient leurs fonctions, ne pouvaient être révoqués qu’après remboursement préalable et n’avaient de l’avancement qu’autant qu’ils pouvaient donner assez d’argent pour avoir la fonction de l’échelon supérieur, léguer ou sans testament ».
 
            Ces fonctionnaires devinrent donc véritablement indépendants au motif que le Trésor du roi fut toujours dans l’impossibilité de rembourser aux officiers le prix de la finance de leur charge. La monarchie avait fait de son administration un « pouvoir » quasi autonome.
            Ainsi, les officiers ayant acquis vénalité et hérédité, il était pratiquement impossible pour le roi d’envisager le rachat des offices, d’où de très lourdes conséquences.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
II  LES EFFETS PERVERS D’UN SYSTEME VOUE À L’ECHEC.
 
 
A)  L’absence de contrôle des officiers en matière judiciaire.
 
 
Les officiers échappent à l’autorité du pouvoir royal à cause de leur statut, le principe d’une justice déléguée étant réduit à une simple fiction (a),. Mais ils échappent aussi à un contrôle que l’on pourrait qualifier d’interne (b).
 
 
1)      La perte d’autorité du pouvoir royal.
 
Les officiers étant inamovibles et propriétaires de leurs charges, le Roi perd tout contrôle dans leur recrutement ; la seule condition devant être remplie par le successeur d’un officier étant d’être un candidat idoine.
De plus, le Roi est retiré du processus d’avancement puisque celui-ci s’achète.
Enfin, on constate, tout au long de l’Ancien Régime, le développement d’une irresponsabilité de fait des officiers. En effet, pour répondre à des besoins d’argent toujours plus importants, les Rois successifs ont notamment multiplié le nombre de charge au sein des offices existants. Ainsi, lorsqu’une faute était commise au sein d’un office, la responsabilité était diluée par le nombre d’officiers. La conséquence de ce phénomène était que la possibilité de vacance d’un office pour forfaiture c'est-à-dire pour faute grave (cas prévu par l’Ordonnance de Louis XI du 21 octobre 1467) était très théorique.
Néanmoins, sentant le danger d’un tel statut, le pouvoir royal a exclu de la patrimonialité les offices les plus importantes et a de plus en plus souvent confié les grandes missions à des commissaires qui étaient, eux, révocables ad nutum.
 
 
2)      Le développement d’un certain arbitraire, conséquence de l’absence de contrôle interne des    officiers.
 
La première cause expliquant l’arbitraire des officiers est l’autonomie quasi-totale dont ils disposaient à l’égard des sources du droit. Ces dernières sont très nombreuses à l’époque. Il y a tout d’abord les coutumes, elles-mêmes souvent assorties d’usages locaux. Il y a ensuite le droit savant romano-canonique et enfin les lois du Roi (édits, ordonnances et déclarations) qui en théorie devraient primer toutes les autres puisqu’il appartient au Roi seul de « faire et de casser la loi » mais qui subissent la concurrence des autres normes plus anciennes. De plus, ces règles sont disparates, d’origine variée et d’époques différentes, parfois contradictoires, souvent imprécises et malgré leur abondance, ne suffisent pas toujours à éclairer l’opinion des juges. Ainsi, les magistrats de l’ancien régime sont des arbitres entre la loi et le justiciable.
Cette grande liberté dont jouissent les officiers à l’égard de la norme est renforcée, notamment en matière pénale par la Doctrine qui leur reconnaît le droit de ne pas tenir compte d’une ordonnance royale pour des raisons d’équité (cf. FERRIERE: « cette équité qui doit être la règle de toute justice doit être préférée à la disposition de la loi elle-même. »).
Cela a conduit au XVIème siècle, la doctrine unanime à autoriser au juge à prononcer la peine de mort pour les crimes dits atroces, bien qu’aucun texte ne la prévoyait.
 
La deuxième raison qui explique le développement de l’arbitraire des officiers est le contrôle insuffisant dont faisaient l’objet leurs décisions par le biais des voies de recours. En effet, les officiers des Parlements c’est-à-dire des Cours d’Appel ne motivaient pas leurs arrêts afin d’en conserver la pleine maîtrise. Cette pratique de cacher les motifs des arrêts définitifs, bien que très critiquée par les Etats généraux de 1560 et de 1614 et par certains pénalistes comme Damhoudère, perdurera jusqu’à la Révolution. Néanmoins, le Conseil Privé, section du Conseil du Roi et ancêtre de notre Cour de Cassation pouvait effectuer des « demandes de motifs » auprès des Cours souveraines (autre nom des Parlements). Mais ces demandes sont toujours exceptionnelles car elles sont considérées par les Parlements comme une manifestation de défiance à leur égard. D’ailleurs le Parlement de Paris qui est considéré comme la plus haute juridiction du royaume échappe à cette procédure.
 
 
 
En plus de ces graves disfonctionnements, les officiers ont précipité leur chute par leurs prétentions récurrentes en matière législative.
 
 
 
B) Les prétentions récurrentes des officiers en matière législative.
 
 
Les Parlements bénéficiaient d’un rôle en matière politique qu’ils n’ont cessé de vouloir étendre tout au long de l’Ancien Régime malgré les nombreuses tentatives de réformes (a). Cette confusion des pouvoirs judiciaire et législatif a eu des conséquences importantes sur le déclenchement de la Révolution et sur les principes qui en sont issus (b).
 
 
1)      La force politique des Parlements.
 
Etant une émanation de la curia regis (ou Cour du Roi), les Parlements ont eu dès l’origine des pouvoirs en matière politique. Ils devaient enregistrer les décisions royales pour qu’elles deviennent applicables ; le seul objectif de cette procédure était de s’assurer de la bonne rédaction et de la régularité formelle des actes royaux. Mais très vite, les Parlements ont abusé de leurs prérogatives. Ils critiquent la politique royale par le droit de remontrance qu’ils estiment pouvoir utiliser aussi en dehors de toute demande d’enregistrement.
Ils veulent que le Roi les consulte, ils se considèrent comme les gardiens des institutions françaises et dès 1750 se disent « organe représentant de la Nation ».
Pour parvenir à leurs fins, les Parlements bloquaient l’enregistrement des actes royaux et, le Roi ne pouvant matériellement pas se rendre dans tous les Parlements de France (qui étaient environ une douzaine), pour y tenir des lits de justice (procédure permettant de passer outre les remontrances), ce moyen de pression s’avère très efficace. Il en existe un autre : la cessation concertée de service qui était des mises en grève générales.
En outre, grâce à la théorie des classes qu’ils développent, les Parlements estimant être nés en même temps que le Roi affirment ne pas tenir leurs pouvoirs de celui-ci. Ils tirent aussi de cette théorie leur force puisqu’ils se disent un seul et unique Parlement : « le Grand Parlement » ou « le Parlement de France » ; ainsi, une grande solidarité entre eux se développe.
L’inamovibilité des officiers parlementaires rend difficile toute forme de sanction. Néanmoins, dès le XVIème siècle, le pouvoir royal cherche à endiguer cette menace politique en rappelant régulièrement que les Parlement sont et doivent rester de simple Cour de Justice, que le droit d’enregistrement est une formalité de procédure et pas un pouvoir politique, et que les remontrances sont des avis des praticiens du droit et non une arme de pression politique, elles doivent donc s’incliner devant la volonté du Souverain. La dernière réforme en date était celle du Chancelier de Louis XV, Maupeou, en 1770. Mais Louis XVI, influencé par Maurepas la défera dès 1774.
 
 
2)      Les conséquences de cette confusion des pouvoirs.
 
Les Parlementaires ayant retrouvé tous leurs pouvoirs ont repris leur politique de constante opposition, faisant de la France un pays ingouvernable. Les parlements ont bloqué toutes les réformes tentées par Louis XVI et ses Ministres pour sauver la monarchie en la modernisant. (Ex : Calonne, comme Turgot avant lui, voulait créer un impôt égalitaire).
 
Compte tenu de tous les abus suscités par les officiers, le système post-révolutionnaire s’est construit en totale opposition à celui d’Ancien Régime.
Parmi les nombreux changements observés on peut noter :
·        Nuit du 4 Août 1789 : abolition des privilèges. L’Assemblée liquide de nombreux corps d’officiers.
·        Loi des 16 et 24 Août et Décret du 16 fructidor an III : principe de la séparation des fonctions judiciaires et administratives, obligation de motiver les arrêts même ceux qui sont définitifs.
·         Article 16 de la Déclaration des droits de l’Homme : consécration du principe de séparation des pouvoirs.
·        Instauration du système de peine fixe en réaction à l’arbitraire des juges de l’Ancien Régime.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Bibliographie
 
 
 
 
 
Carbasse J.M., Histoire du droit pénal et de la justice criminelle, Collection droit féodal Puf, 2ème édition.
 
Castaldo André, Introduction historique au droit, Dalloz, 3ème édition.
 
Ellul, Jacques, Histoire des institutions : XVIè-XVIIIè siècle, Quadrige /Presses Universitaires de France, 1999.
 
Harouel J., Barbey J., Histoire des institutions de l’époque franque à la Révolution, Puf, 11ème édition.
 
Jacob Robert, Le juge et le jugement dans les traditions juridiques européennes, LGDG, 1996.
 
Mousnier R., Les institutions de la France sous la monarchie absolue, Puf, 2005.
 
Mousnier R., La vénalité des offices sous Henri IV et Louis XIII, Edition Maugard, 1945.
 
Pinet Marcel, Histoire de la fonction publique en France, tome 1 Des origines au XVème siècle, Paris, Nouvelle librairie de France, 1993.
 
Rigaudière Albert, Introduction historique à l’étude du droit et des institutions, Economica, 2ème édition.
 
Smedley-Weill Anette, Les intendants de Louis XIV, Paris, Fayard, 1995.
 
Sueur Philippe, Histoire du droit public français XVè-XVIIIè siècle, Thémis, 2001.
 
Szramkiewicz Romuald, Jacques Bouineau, Histoire des institutions 1750 – 1914, Litec, 4è édition.
 
Tuetey, Les officiers sous l’Ancien Régime : nobles et roturiers, Plon, 1908.

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