Conseil Supérieur de la Magistrature

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Note liminaire: Sont mis ici à la suite de l'exposé sur le CSM plusieurs éléments bibliographique que je me suis permise de joindre afin de faciliter leur accès. Ci joint donc: un dossier de presse relatif au projet de réforme de 2006, des observations du syndicat de la magistrature etc...
 
 
 
 
 
Mathilde BOIVIN
Marion CHALAUX
Mahalia GRILLOT
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
LE CONSEIL SUPERIEUR DE LA MAGISTRATURE
Séminaire de Monsieur le Professeur Jean-François CHASSAING.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
13/11/2006
 
 
 
Les fonctions du Conseil Supérieur de la Magistrature[1] sont les suivantes : gérer la carrière des magistrats et protéger le citoyen contre d’éventuels abus par la mise en oeuvre de la responsabilité disciplinaire. Figure emblématique de la place de la justice dans l’organisation des pouvoirs en France, sa définition pose problème : tantôt autorité administrative, juridictionnelle ou consultative, le CSM a même pu être réduit au rang de simple « institution nécessaire au fonctionnement du service public de la justice »[2].
 
C’est sous la forme d’une institution disciplinaire qu’il apparaît tout d’abord : l’exercice du pouvoir disciplinaire dans la magistrature peut être retracé aux ordonnances édictées sous Philippe le Bel (1302). Le chancelier de France, chef suprême de la magistrature, avait le devoir de faire respecter les règles et de remédier aux abus commis par les juges. Les cours et tribunaux exerçaient cette fonction à travers des « mercuriales », séances se tenant le mercredi suivant la rentrée solennelle des Cours, instituées par la législation royale afin de contrôler la discipline des juges, du barreau et des auxiliaires de la justice. Un orateur, appartenant au corps des gens du Roi, prononçait une allocution nommée remontrance, harangue ou mercuriale, destinée à stigmatiser les manquements aux devoirs professionnels. Les textes de ces séances ont étés conservés en abondance, et sont à l’origine de nos actuels discours de rentrée. On apprend par exemple qu’il était alors interdit aux juges de se mêler aux justiciables ou d’en recevoir des cadeaux, d’acquérir des biens ou de se marier dans leur ressort sans permission des sénéchaux, de s’adonner au jeu, au blasphème et de fréquenter les tavernes. Bien sûr, ces séances de rappels à l’ordre pouvaient être suivies de sanctions, telles que la privation des gages, ou la suspension de l’office.
La Révolution de 1789 introduisit, par décrets des 16 et 24 août 1790 relatifs à l’organisation judiciaire, le principe de l’élection des juges[3]. Renversant les fondements de la souveraineté royale dans le nouveau fonctionnement démocratique, ce système est fondé sur l’idée que le pouvoir appartient au peuple. En parallèle, le principe de la séparation des pouvoirs interdisait l’immixtion du pouvoir exécutif dans le fonctionnement du judiciaire, mais malgré cela, et pour ne pas risquer que les tribunaux de districts et les justices de paix fonctionnent sans surveillance, les lois de 1790 donnèrent  aux commissaires du Roi auprès de chaque tribunal le devoir de « veiller à la discipline et au bon fonctionnement du service[4] ». Or, le commissaire est un magistrat nommé par le Roi.
Le régime de l’an VIII voit presque tous les juges nommés par le gouvernement, à l’exclusion des juges de paix, et la discipline était exercée par le pouvoir politique seul.
 
L’histoire verra ensuite la création d’un corps unique, tentant d’allier l’indépendance organique et l’impartialité[5], par la lente acquisition de son caractère constitutionnel et autonome entre 1883 et 1946 (I), et à travers les réformes et tentatives de réformes qui l’ont modifié de 1958 à nos jours (II).
 
 
I . Le CSM de 1883 à 1946 : d’un organe légal à un organe constitutionnel autonome.
 
 
De sa naissance en 1883 à l’acquisition de sa forme actuelle en 1958, le CSM sera maintes fois modifié par diverses réformes en un mouvement incessant de balancier.
 
A.     De 1883 à 1946, tentatives d’indépendance et corporatisme.
 
            La commission extra-parlementaire chargée de relancer la réforme judiciaire sur l’initiative du garde des Sceaux Dufaure, soutenait qu’il fallait retirer au pouvoir exécutif la capacité de nommer les juges de manière discrétionnaire. Dans son rapport au Sénat, Tenaille-Saligny, recommandait que le pouvoir disciplinaire soit attribué à « un corps placé au sommet de la hiérarchie judiciaire »[6]. Les débats parlementaires de 1882 et 1883 examinèrent la proposition d’une nouvelle institution, le CSM.
 
La loi du 31 août 1883 relative à l’organisation judiciaire de la IIIe République édicte, en son article 13, que la Cour de Cassation, réunie en formation plénière, forme le CSM. Il est alors un organe légal, et non constitutionnel, et selon Morillot, constitue l’affirmation de l’auto-souveraineté du pouvoir judiciaire. Le garde des Sceaux conservait néanmoins un droit de surveillance sur tous les magistrats (article 17), et pouvait demander à les entendre sur les plaintes dont ils faisaient l’objet, ou adresser une réprimande et proposer au chef de l’Etat le déplacement d’un magistrat inamovible, sur avis conforme du CSM (article 15).            L’article 4 de la loi confie au CSM tous les pouvoirs disciplinaires antérieurement dévolus à la cour de Cassation, aux cours et aux tribunaux. Il existait quatre sanctions : la censure simple, la censure avec réprimande, la suspension provisoire et la déchéance.
La procédure disciplinaire elle-même reste sous la coupe du garde des Sceaux, qui pouvait user de son pouvoir exclusif afin de saisir le procureur général près la Cour de cassation. Le procureur général, en qualité de commissaire du gouvernement, requérait que la Cour se réunisse en formation plénière. Un des membres était alors désigné comme rapporteur faisait un résumé des faits reprochés au magistrat. Après avoir entendu commissaire et rapporteur, le CSM décidait d’une éventuelle comparution du magistrat incriminé devant lui, et fixait une date d’audience, à laquelle le conseiller-rapporteur effectuait son rapport définitif et le commissaire donnait ses réquisitions. Le magistrat, alors assisté d’un avocat choisi parmis les avocats au conseil, plaisait sa cause. Le CSM rendait un arrêt à l’issue d’un délibéré. Les débats se déroulaient à huit clos.
 
En ce qui concerne le pouvoir de nomination des juges, une première réforme[7], la circulaire Trarieux, fut envisagée, visant à émanciper le corps judiciaire du politique en instituant un tableau d’avancement annuel, préparé par une commission composée du premier président de la Cour de cassation, de deux plus anciens hauts conseillers de cette Cour et de trois directeurs de la Chancellerie. Elle ne fut pas adoptée.
Un décret Sarrien du 18 août 1906 imposa comme préalable à toute promotion l’obtention d’un concours d’entrée accessible aux candidats licenciés en droit et l’inscription au tableau d’avancement. Ce dernier était l’œuvre d’une commission de classement composée du premier président et du procureur général de la Cour de cassation, de quatre de ses membres désignés par décret du garde des Sceaux et des directeurs en poste à la Chancellerie. Les chefs de cours d’appel effectuaient des présentations des magistrats, dont la commission se servait pour statuer. Mais le garde des Sceaux gardait la faculté d’écarter, sur avis de la commission de classement, un candidat définitivement admis. Les critiques d’alors furent strictes : « l’influence du ministre est dominante au point de na laisser aux membres de la commission aucune indépendance[8] ». Ce décret, qui pouvait sembler tendre vers un peu plus d’indépendance statutaire du corps judiciaire, fut abrogé par le décret Briand du 18 février 1908, qui édicta que le tableau d’avancement serait dressé par le garde des Sceaux sur proposition de la commission. Le concours disparût au profit d’un examen professionnel, et ne réapparaîtra qu’en 1958.
Le décret Barthou du 4 juillet 1927 redonne à la commission ses pouvoirs, et le garde des Sceaux est obligé de choisir parmis une liste de magistrats qu’elle choisit.
Un décret Doumergue du 20 février 1934, permet au corps judiciaire de s’affranchir un peu plus : une commission spéciale est créée, dont la plupart des membres étaient choisis par le corps lui-même. Elle proposait au garde des Sceaux une liste de trois noms de magistrats pour chaque poste vacant, parmis lesquels le ministre de la justice devait choisir. En particulier, la fonction de juge d’instruction ne pouvait être attribuée que sur proposition de la commission spéciale, et non par décision discrétionnaire du garde des Sceaux.
 
L’idée d’autogestion du corps de la magistrature n’est pas limitée à la discipline, mais atteint également et de façon prononcée le processus de nomination de ses membres. Cette idée transparaît dans une proposition de réforme qui ne fut pas suivie, déposée en 1935 par Georges Pernot, garde des Sceaux. Il était prévu qu’un Inspecteur de la magistrature, choisi par le gouvernement pour six ans parmis trois candidats proposés par le premier président de la Cour de cassation, aurait la prérogative de proposer au ministre de la justice les magistrats susceptibles d’un avancement ou d’une distinction honorifique. Ils auraient antérieurement étés inscrits sur une liste de présentation arrêtée par un comité consultatif de la magistrature, composé de l’inspecteur général, du premier président et du procureur général de la Cour de cassation, d’un premier président de cour d’appel et des directeurs du personnel des affaires civiles et criminelles de la Chancellerie. L’Inspecteur aurait pu, en cas de refus, demander une deuxième liste que le garde des Sceaux ne pouvait plus refuser. L’Inspecteur pouvait également saisir le comité consultatif aux fins d’engager des poursuites disciplinaires.
Ce projet de loi semble préfigurer le CSM consacré par le prochain régime politique.
 
La Constitution de la IVème République, dans ses articles 83 et 84 (Titre IX), créé véritablement le CSM, en tant qu’organe autonome et reconnu dans la Constitution.
 
 
 
B.     En 1946, la consécration constitutionnelle d’un organe autonome.
 
La Constitution de 1946 ne se contente pas de consacrer le Conseil tel qu’il existait auparavant : elle crée un organe spécifique, distinct de la Cour de cassation. La composition de ce nouvel organe est donc modifiée et ses attributions élargies.
 
Alors qu’en 1883 le Conseil était uniquement composé de magistrats, la Constitution de 1946 politise fortement la composition du conseil. Cette politisation intervient sous trois formes.
D’une part, la composition du Conseil est soumise l’influence du pouvoir exécutif. En effet, le Conseil est présidé par le Président de la République qui en est membre de droit et dispose d’une voix prépondérante en cas de partage des voix. Il peut être suppléé par le Garde des Sceaux, qui est vice-président de droit du Conseil. Cette présence du pouvoir exécutif à la tête du CSM est existe toujours actuellement.
L’influence du pouvoir exécutif sur la composition du Conseil se manifeste aussi par le fait que le Président de la République désigne deux autres membres du Conseil. Il s’agit de personnalités dites « extérieures », c'est-à-dire qu’elles ne sont issues ni de la magistrature ni du Parlement.
D’autre part la composition du Conseil est soumise à l’influence du pouvoir législatif puisque l’Assemblée Nationale élit six membres du Conseil (et leurs suppléants).
Finalement les magistrats sont minoritaires au sein du Conseil : ils ne sont que quatre sur les 14 membres que compte le Haut Conseil. Mais leur mode de nomination échappe à l’influence du pouvoir politique car ils sont élus par leurs pairs[9].
 
La composition du Conseil ainsi prévue par la Constitution de la IVème République est originale mais elle a suscité deux problèmes : d’une part, bien que les magistrats soient minoritaires au sein du Conseil, une sorte de clientélisme a commencé à s’instaurer autour d’eux. D’autre part, l’élection de membres par l’Assemblée Nationale s’est révélée difficile après l’échec du tripartisme (1951) : il y a eu jusqu’à 13 tours de scrutin pour remplacer un membre du Conseil ![10] Par cette composition, la Constitution de 1946 souhaite éviter une autogestion du corps judiciaire par lui-même et ce d’autant plus que les attributions du Conseil sont fortement élargies.
 
Le Conseil de 1946 se voit confié de nouvelles attributions : l’article 84 de la Constitution de 1946 dispose en effet que le Conseil supérieur assure « la discipline de ces magistrats, leur indépendance et l’administration des tribunaux ». Le Conseil dispose aussi du pouvoir de proposition dans la nomination des magistrats. En réalité, le Conseil n’assurera pas de façon équivalente ces quatre fonctions.
En ce qui concerne la discipline des magistrats, le Conseil dispose en 1946 d’un pouvoir très large, qu’il ne retrouvera jamais par la suite. C’est en effet en 1946 que sa saisine est la plus large : il peut être saisi par le Garde des Sceaux, par le ministre de la France d’Outre-Mer, par les particuliers ayant déposé une plainte entre les mains du secrétaire général du CSM ou se saisir d’office. Le Conseil dispose également d’un pouvoir d’enquête préliminaire, confié à la commission de discipline. Cette large saisine et ces pouvoirs d’enquête seront réduits en 1958.
L’intervention du Conseil dans la nomination et l’avancement des magistrats du siège est déterminante. Le Conseil dispose en effet du pouvoir de proposition des candidats au Président de la République. Le Conseil ayant pris l’habitude de ne présenter qu’un candidat pour chaque poste à pourvoir, le Président ne disposait du coup que d’un droit de veto et la réalité du pouvoir de nomination appartenait au Conseil.
En revanche, le Conseil ne réussira jamais à administrer directement les tribunaux. Le ministère de la Justice refusa en effet de transférer au Conseil les moyens matériels, humains et budgétaires nécessaires à cette mission.
 
En 1946, le CSM dispose donc d’un réel pouvoir concernant la discipline et la gestion de la carrière des magistrats du siège. Il peut ainsi assurer une plus grande indépendance de ces magistrats en les soustrayant à l’autorité exclusive du pouvoir exécutif. Néanmoins ce Conseil fait l’objet de critiques quant à sa composition. Cependant, en 1946, l’influence politique dans la composition du Conseil est tempérée par le fait qu’elle est répartie entre le pouvoir exécutif et l’Assemblée Nationale tandis que la Vème République concentrera ce pouvoir entre les mains de l’exécutif. Les magistrats sont minoritaires mais ce fait était motivé par le souci d’éviter le corporatisme dans la mesure où les pouvoirs du Conseil étaient fortement étendus.
 
 
II.                Le CSM de 1958 à nos jours : organe autonome de la Ve République.
 
Par rapport au régime précédent, la Constitution de 1958 marque une remise en cause de l’autorité du CSM. En effet sa composition est entièrement soumise au chef de l’Etat et ses attributions fortement réduites. Les nombreuses critiques concernant ce Conseil et le souci de garantir une plus grande et surtout plus visible indépendance de la magistrature inspireront plusieurs projets de réformes dont, pour l’instant, un seul a abouti, en 1993.
 
 
A.     De la mise sous tutelle en 1958 à un début d’émancipation en 1993.
 
En réaction aux dérives du parlementarisme sous la IVème République, la Vème République, voulue par le général De Gaulle, est dominée par le pouvoir exécutif. Le CSM n’échappe pas à cette domination. La Constitution de 1958 modifie en effet la composition et les compétences du CSM, qui se retrouve sous la tutelle du pouvoir exécutif et tend à s’apparenter à une simple « autorité administrative »[11].
 
La composition du Conseil est ainsi modifiée et confiée au Président de la République, qui préside le Conseil et en désigne les neuf membres[12]. Ceux-ci sont nommés pour 4 ans et leur mandat est renouvelable une fois. Le Président de la République demeure donc président de droit du Conseil et le ministre de la Justice vice-président de droit, avec la faculté de suppléer le Président à la présidence du Conseil.
 
Le Conseil conserve sa triple fonction[13] : de discipline, d’intervention dans la nomination et l’avancement des magistrats et de garantie de l’indépendance de la magistrature. Mais ses pouvoirs sont beaucoup plus limités.
Les pouvoirs du Conseil sont d’abord limités en ce qui concerne la nomination et des magistrats : le Conseil conserve son droit de proposition pour les conseillers à la Cour de cassation, les premiers présidents de Cour d’appel et les présidents des tribunaux de grande instance. Mais pour les autres magistrats, seul son avis conforme est désormais nécessaire (le pouvoir de proposition appartient par le Garde des Sceaux). Les décisions du CSM sont par ailleurs susceptibles d’un recours devant le Conseil d’Etat[14] et le Conseil n’est toujours pas compétent vis-à-vis des magistrats du Parquet.
Les attributions du Conseil en matière disciplinaire ont aussi été réduites dans la mesure où la Chancellerie dispose désormais du pouvoir exclusif de diligenter une enquête par l’inspection des services judiciaires et de saisir le Conseil. Le Garde des Sceaux peut donc décider discrétionnairement de ne pas permettre la sanction d’un magistrat ayant commis une faute disciplinaire. Il s’agit là d’un réel pouvoir de pression sur les magistrats du siège. Les décisions rendues par le Conseil statuant en matière disciplinaire ne sont en principe susceptibles d’aucun recours mais le Conseil d’Etat considère dans sa jurisprudence que le CSM est une « autorité administrative spécialisée » dont les décisions sont susceptibles soit d’un recours pour excès de pouvoir soit d’un recours en cassation[15].
D’un point de vue symbolique enfin, la fonction de garant de l’indépendance des magistrats appartient désormais au chef de l’Etat (en sa qualité de clé de voûte des institutions) et non plus au CSM. Celui-ci est relégué aux termes de l’article 64 de la Constitution dans le rôle « d’assistant » du chef de l’Etat.
 
La Constitution de 1958 constitue donc un net recul du rôle et des pouvoirs du CSM. Considéré comme une « autorité administrative spécialisée » par le Conseil d’Etat, qualifié de Conseil « fonctionnarisé » par certains[16]. Il n’offre plus qu’une protection très relative des magistrats du siège vis-à-vis du pouvoir exécutif.
Malgré ces critiques, il faut attendre la loi constitutionnelle du 27 juillet 1993, complétée par les deux lois organiques du 5 février 1994, pour qu’aboutisse une réforme du Conseil. Cette réforme concerne à la fois la composition du Conseil, qui échappe à la tutelle du pouvoir politique, et ses attributions car, pour la première fois, il reçoit une compétence -certes limitée - envers les magistrats du parquet. Cette réforme en profondeur permet réellement d’asseoir l’autorité du CSM et d’en assurer l’indépendance vis à vis du pouvoir exécutif.
 
Le premier rééquilibrage concerne la composition du CSM : ses membres, désormais au nombre de seize, ne sont plus désignés par le Président de la République. Ce dernier continue de présider le CSM, sauf lorsqu’il siège en formation disciplinaire. Le Garde des sceaux demeure vice-président du Conseil, le parlement ayant rejeté la proposition du Comité Vedel de faire désigner par le chef de l’Etat un autre vice-président[17]. Dans sa composition actuelle, le Conseil supérieur comporte une majorité de magistrats : 6 magistrats du siège et 6 magistrats du parquet, tous élus par leurs pairs, siègent en effet au Conseil. Il comporte aussi 4 personnalités dites « extérieures » car elles n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire. Le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat nomment chacun une de ces personnalités. Le Conseil d’Etat enfin élit en assemblée plénière un de ses membres pour siéger au Conseil supérieur. Tous les membres sont élus ou désignés pour un mandat de quatre ans, qui n’est pas immédiatement renouvelable. Le CSM a donc été renouvelé trois fois depuis 1993 (en 1998, en 2002 et en 2006)[18].
 
            Au-delà de la composition du Conseil, l’innovation essentielle de la réforme de 1993 tient à l’extension de la compétence du CSM aux magistrats du parquet. A cet effet, deux formations distinctes sont créées au sein du CSM. L’une, constituée des quatre personnalités « extérieures », de 5 magistrats du siège et d’un magistrat du parquet est compétente à l’égard des magistrats du siège. Cette formation est présidée par le Premier Président de la Cour de cassation lorsqu’elle siège en matière disciplinaire. L’autre formation, constituée des mêmes personnalités « extérieures », de 5 magistrats du parquet et d’un magistrat du siège est compétente à l’égard des magistrats du parquet. Elle est présidée par le procureur général près de la Cour de cassation lorsqu’elle siège en formation disciplinaire. Cette extension des compétences et la division en deux formations spécialisées permettent d’affirmer l’unicité de la magistrature tout en reconnaissant la spécificité des fonctions. En effet, les deux formations n’ont pas les mêmes pouvoirs : la formation du parquet n’a qu’une fonction consultative concernant la discipline et la nomination des magistrats du parquet. Contrairement à la formation du siège, dont les pouvoirs ne sont pas modifiés par la réforme (elle demeure une autorité juridictionnelle en matière de discipline), la formation du parquet, lorsqu’elle est saisie par le procureur général (lui-même saisi par le garde des Sceaux), un des procureurs généraux près les cours d’appel ou un des procureurs de la République près les tribunaux supérieurs d’appel, n’émet que des avis simples (c’est le garde des Sceaux qui décide de la sanction[19]). Par ailleurs, la nomination des plus hauts magistrats du parquet (dont les postes sont pourvus en Conseil des ministres) échappe totalement à ses avis[20].
            En plus de ces deux formations prévues par la réforme de 1993, le Conseil supérieur a créé de façon prétorienne une « formation plénière » qui se réunit un fois par mois (le premier jeudi du mois), sous la présidence d’un membre commun au deux formations, élu pour une année, afin de d’harmoniser les points de vue, les pratiques et les méthodes de travail des sections du siège et du parquet, d’élaborer des solutions communes, d’évoquer les sujets d’intérêt commun, d’affirmer tant l’unité du Conseil que celle de la magistrature et d’assister le Président dans sa mission de garantie de l’indépendance de la magistrature. D’abord critiquée comme un « putsch » corporatiste, un « coup d’état institutionnel », un moyen de pression illégal, cette formation a ensuite été consacrée en 1994 par le Président Mitterrand qui lui a demandé d’émettre un avis sur la question relative à l’indépendance d’un juge dans le cadre de l’affaire Schuller-Halphen. La ministre de la Justice, Mme Guigou, a présidé à deux reprises cette formation, en 1998. Le Conseil a aussi pris l’habitude de publier un rapport annuel dans lequel il dresse un bilan de ses activités et formule des opinions très argumentées sur des sujets divers et notamment des questions controversées telles que l’unité du corps ou la responsabilité des magistrats.
 
Le CSM, tel qu’il a été rénové par les lois de 1993 et 1994 fonctionne bien et la réforme semble avoir rempli son objet, qui était de restaurer l’indépendance de la justice. Mais deux problèmes doivent être soulignés : la faiblesse des pouvoirs de la formation du parquet et la possibilité pour le pouvoir exécutif de procéder à des nominations politiques de magistrats du parquet.
Concernant la discipline des magistrats du parquet, la compétence accordée au Conseil est si limitée qu’elle constitue un recul de la protection des magistrats par rapport au système auparavant en vigueur. En effet, avant 1993, le Garde des Sceaux devait, préalablement à toute sanction disciplinaire, consulter une commission de discipline du parquet qui examinait s’il existait bien une faute du magistrat. Si cette commission concluait à une faute, le Ministre pouvait décider de la sanction à prendre. Dans le cas contraire, il devait réunir une commission spéciale pour pouvoir sanctionner ce magistrat.
Des lacunes subsistent aussi dans la nomination des magistrats du parquet, comme le prouvent quelques exemples d’achoppement sur la séparation des pouvoirs, notamment au travers de nominations politiques (en 1996, le Garde des Sceaux, Jacques Toubon, a nommé au poste sensible de procureur général de Paris son directeur de cabinet, Alexandre Benmakhlouf, malgré les réserves du CSM. Plus récemment, la nomination le 13 septembre 2006 de Laurent Le Mesle, proche de M Chirac, ancien directeur de cabinet du garde des sceaux, M Clément, comme nouveau procureur général auprès de la cour d’appel de Paris, a fait l’objet de polémiques. Sa désignation en conseil des ministres, a été contestée auprès du Conseil d’Etat au motif qu’il pourrait être confronté à un conflit d’intérêt après 2007 en cas de poursuites contre l’ancien chef de l’Etat).
 
 
 
B.     Les tentatives de réforme.
 
L’origine du projet de 1998 se situe à l’été 1996 avec une série de nominations à des postes élevés de la hiérarchie du Parquet, de proches du pouvoir en place, Jacques Toubon, Garde des Sceaux étant sept fois passé outre les avis négatifs du CSM. Elle fait suite également aux difficultés rencontrées par certains magistrats dans des dossiers sensibles où des personnalités politiques se trouvaient impliquées. Dès lors, cette indépendance et cette unité de la magistrature comportent certaines limites en ce que la nature et les missions du CSM restent ambiguës et sa réforme inachevée. Une grande réforme de la justice était donc souhaitée par la majorité des magistrats, des auteurs et de l’opinion publique : au-delà d’une réforme de l’indépendance de la magistrature, c’est le souhait d’une « rénovation de la démocratie ».
 
Le projet de réforme de 1998 trouve sa genèse dans une allocution du Président Chirac du 12 décembre 1996 : celui-ci évoque la possibilité de renforcer l’indépendance du Parquet vis-à-vis du Garde des Sceaux. Ce dernier conserverait la responsabilité de l’harmonisation de la politique pénale, mais se verrait retirer tout pouvoir dans la conduite des affaires particulières afin que « plus personne ne puisse dire ou penser que l’exécutif intervient dans le judiciaire ». Suite à cette déclaration, est mise en place la Commission de réflexion sur la justice présidée par M. P.Truche, premier président de la cour de cassation, réunie le 21 janvier 1997. Elle propose le maintien du lien entre Garde des Sceaux et Parquet et la nomination concertée de tous ses membres avec le CSM. Sur la base du rapport remis au chef de l’Etat en juillet 1997, un projet de réforme du CSM a été élaboré par E.Guigou, Ministre de la Justice et déposé à l’Assemblée Nationale le 18 avril 1998.
 
Cependant, la réforme portant sur la composition et les attributions du CSM nécessitait une modification constitutionnelle, donc une approbation aux 3/5 par le Congrès. Elle avait été adoptée en termes identiques par l’Assemblée nationale et le Sénat les 6 octobre et 18 novembre 1998. Mais les déclarations de la droite parlementaire annonçant l’intention d’une majorité de députés et sénateurs RPR, UDF et DL de voter contre la révision constitutionnelle lors du Congrès du 24 janvier 2000, ont mené le président de la République à constater « la persistance de blocages qui risquent de remettre en cause la réforme de la Justice » et à décider de reporter sine die la réunion du Congrès. La révision, subordonnée à l’étude d’autres réformes (justice pénale, présomption d’innocence), a ainsi été différée à une date inconnue. L’ajournement du vote de cette révision révèle la défiance à l’égard de l’émergence d’un véritable « Conseil supérieur du Pouvoir juridictionnel », dont certains souhaitent que la compétence soit étendue aux juridictions administratives.
 
Les buts de la réforme de 2000 étaient les suivants : d’une part conjurer le risque de corporatisme du CSM, lié au fait que les représentants élus des magistrats y sont en majorité. Mais il s’agit là d’un curieux grief puisque sa fonction essentielle est de prendre des décisions sur la carrière des magistrats et sanctionner les éventuels manquements à leurs règles déontologiques ainsi qu’à celles de leur statut, fonctions remplie dans quasiment toutes les professions par des instances ordinales. D’autre part, l’objectif d’un renforcement des pouvoirs de la formation-Parquet du CSM : ses pouvoirs sont moins étendus, puisque ses avis en matière de nomination de magistrats ne doivent pas être nécessairement conformes – contrairement au siège ; et pour les nominations les plus élevées, la formation-siège a un pouvoir de proposition dont est privée la formation-parquet. Le projet tendait à aligner les pouvoirs des deux formations. Il s’agissait donc d’une nouvelle étape dans le processus d’émancipation de la justice par rapport au pouvoir politique.
Cependant, les différentes réformes contribuant à la réforme globale de la justice souhaitée par J.Chirac, ont contribué à une confusion des débats largement responsable de l’échec du projet de réforme : la loi organique sur le statut des magistrats, la loi sur la présomption d'innocence, et celle sur la responsabilité des décideurs publics. Cette confusion du débat s’est manifestée dans les déclarations d’hommes politiques comme celles d’Alain Juppé : « la réforme du CSM n'est pas acceptable, dans la mesure où les textes d'accompagnement ne sont pas satisfaisants » ; « il faut qu'il y ait des réformes parallèles dans deux domaines », a expliqué M. Juppé, en citant « une meilleure protection des libertés individuelles et la manière d'évaluer le service public de la justice ». Ces lois posent le problème de la séparation des pouvoirs : le pouvoir politique a peur des juges, c'est pourquoi il veut des garanties (la loi du 10 juillet 2000 sur la responsabilité des décideurs et la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d’innocence), des contreparties (loi sur le statut des magistrats du 25 juin 2001). Cela manifeste la volonté, pour les politiques, de garder une tutelle sur l’institution judiciaire.
 
Les deux principaux aspects de la réforme se manifestent par une organisation rénovée du CSM, et une extension des compétences du CSM à l’égard des magistrats du parquet.
D’abord, la rénovation de l’organisation du CSM s’inscrivait dans un objectif d’assurer une plus grande indépendance des magistrats du siège et du Parquet, mais par des moyens différents de ceux de 1993 : d’une part par une composition élargie à une majorité de membres n’appartenant pas à la magistrature, et d’autre part, par la réaffirmation du principe de l’unité de la magistrature. L’élargissement de la composition de CSM passe par une modification dans la désignation de ses membres visant à une meilleure représentation de l’ensemble de la nation au sein du CSM : la composition du CSM doit être modifiée, les magistrats perdant la majorité. Les représentants des magistrats, élus par leurs pairs, seront désormais minoritaires au sein du CSM : dix sur vingt-trois membres contre six sur douze depuis 1993. Ce changement vise à parer au reproche du corporatisme dans la gestion du corps judiciaire alors que les pouvoirs du CSM sont accrus. Cette ouverture apparaît comme la légitime contrepartie du renforcement proposé de ses pouvoirs : le renforcement des garanties d’indépendance des magistrats comporte des risques de dérives corporatistes si les magistrat demeurent majoritaires au sein d’un CSM aux pouvoirs accrus (selon I.Boucobza).
Selon l’USM, cette idée avait été considérée comme humiliante, sans précédent, et contraire à la Charte européenne sur le statut des juges, adoptée en juillet 1998 par le Conseil de l’Europe qui prévoit, dans ses principes généraux, l’intervention d’une instance indépendante du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif au sein de laquelle siègent  « au moins pour moitié des juges élus par leurs pairs » suivant les modalités garantissant la représentation la plus large de ceux-ci (à noter néanmoins que cette dernière n’a aucune valeur juridique).
    En revanche la réforme confirme le lien organique avec le pouvoir exécutif, avec le maintien de la présidence et vice-présidence du CSM, malgré les réserves de la part des magistrats et de la doctrine, compte tenu des atteintes à la séparation des pouvoirs qui pourraient en résulter. La présidence, réaffirmée en 1993, au nom de son rôle de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire et du bon fonctionnement de la justice, est dévolu au chef de l’Etat (art. 64 de la constitution : justification très critiquable selon G.Carcassonne, surtout depuis 1962). Celui-ci a une influence sur l’ordre du jour de l’assemblée plénière : en 1996, cela permis de reporter les nominations les plus conflictuelles. Il a également un certain pouvoir sur les propositions de nominations qui lui sont faites, notamment grâce à son représentant, et au secrétaire général du CSM qu’il nomme, sans consultation des membres du Conseil (par ce biais, F.Mitterrand s’opposait aux candidatures qui ne lui agréaient pas).
   La vice-présidence du garde des Sceaux a également été discutée et condamnée : en effet, le ministre de la Justice est responsable devant l’Assemblée nationale de la politique pénale du gouvernement. La Commission Truche revenait sur cette vice-présidence, reprenant les propositions du Comité Vedel de 1993 : le garde des sceaux aurait toujours pu intervenir pour faire des propositions ou donner des avis concernant la nomination et la discipline des magistrats, mais il n’aurait plus fait partie du Conseil, assistant seulement aux séances, sans droit de vote. Jean Gicquel, ancien membre du CSM, considère qu’« une telle solution eût été nuisible à la réflexion » : il assure l’unité du corps judiciaire, à travers son rôle de direction des services judiciaires, et de supérieur hiérarchique des magistrats de l’administration centrale et du parquet. Malgré ces critiques, la vice-présidence a été maintenue telle quelle.
Ainsi, ce projet permet surtout de renforcer l’unité du corps judiciaire et l’indépendance du parquet vis à vis du garde des Sceaux, tout en maintenant le lien organique avec le pouvoir exécutif et la dualité de formations.
 
Ensuite, le projet s’inscrivait dans la réaffirmation du Principe de l’unité de la magistrature. En effet, le projet initial prévoyait la réunion du CSM en formation unique pour affirmer l’unité du corps judiciaire, compte tenu du rapprochement des garanties des magistrats du siège et des magistrats du Parquet et des possibilités de passage d’une fonction à l’autre.
Mais le Sénat a refusé, et, tout en institutionnalisant la pratique d’une formation plénière, a souhaité maintenir la dualité de formations au sein du Conseil afin de marquer la spécificité du parquet chargé d’appliquer la politique pénale.
Selon le Sénat, le siège et le parquet sont des métiers profondément différents. Il est donc indispensable de consacrer cette différence afin d’éviter une regrettable confusion qui risquerait de mettre en cause le principe fondamental de l’indépendance du juge par rapport au ministère public. Dès lors le Sénat a prévu le maintien de deux formations spécialisées de quinze membres chacune en adaptant leur composition à la spécificité des questions à traiter : une compétente pr les magistrats du siège (président de la République, garde des Sceaux, cinq magistrats du siège, un magistrat du parquet, un conseiller d’Etat et six personnalités extérieures) et une compétente pour les magistrats du parquet (président de la République, garde des Sceaux, cinq magistrats du parquet, un magistrat du siège, un conseiller d’Etat et six personnalités extérieures).
   Néanmoins, en contrepartie de son souhait de maintenir deux formations distinctes au sein du CSM, le Sénat a réaffirmé le principe de l’unité de la magistrature pour bien marquer l’égale dignité des fonctions de magistrat du siège et du parquet, en autorisant une institutionnalisation de la pratique de la formation plénière. Instaurée par la pratique peu après 1993, elle était pourtant restée officieuse. Le Sénat propose donc la consécration de cette pratique de la formation plénière, dont la compétence serait d’émettre un avis à la demande du Psdt Rép. Afin d’éviter les risques de dérives, il a toutefois souhaité encadrer la possibilité reconnue à la formation plénière d’émettre des avis, d’une part en la subordonnant à une demande du Psdt de la République, et, d’autre part, en la limitant à des questions d’ordre général intéressant le statut des magistrats. Cette réforme a donc pour effet de priver le CSM de la possibilité de donner son avis au chef de l’Etat en dehors de toute demande expresse et sur des affaires particulières ainsi que d’interdire les demandes d’avis émanant d’une autre autorité.
 
L’autre principale innovation de la tentative de réforme de 1998, aurait dû être l’extension des compétences du CSM à l’égard des magistrats du parquet. A travers l’exigence d’un avis conforme pour les nominations de tous les magistrats du parquet, d’une part, et grâce à un pouvoir de décision du CSM sur les sanctions disciplinaires prononcées à l’égard des magistrats du parquet, d’autre part. D’abord, l’exigence de l’avis conforme : il s’agissait en fait d’un alignement de l’indépendance du parquet sur celle du siège. En pratique, de 1998 à 2001, le garde des Sceaux (Mme Guigou), en cas d’avis défavorable de la formation-parquet d’un projet de nomination d’un magistrat du Parquet, s’abstenait de passer outre, alors qu’elle en aurait eu théoriquement le droit. Dès lors, pourquoi ne pas institutionnaliser ce respect systématique des avis du CSM-Parquet ? La question a suscité de vives controverses politiques, en raison d’une certaine méfiance face à une plus grande autonomie du Parquet : dans une démocratie où les pouvoirs publics procèdent du suffrage universel, il importe que le Parquet n’en soit pas coupé. L’article 65 al.6 de la constitution, issu de la révision aurait été rédigé ainsi : « les magistrats du parquet sont nommés sur l’avis conforme de la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du parquet ». De ce fait, le CSM aurait été compétent pour toutes les affectations concernant un magistrat du siège comme du parquet : il aurait donné son avis sur les propositions du ministre de la Justice de nomination des magistrats du parquet, et cet avis étant conforme. 
Au départ, le Sénat a refusé cette proposition pour les procureurs généraux, mais le ministre de la Justice et l’Assemblée nationale ont récusé cette exception à l’alignement du régime de nomination des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège. Finalement, en deuxième lecture, le Sénat s’est rendu à l’avis du gouvernement et de l’Assemblée nationale.
L’exigence d’un avis conforme a pour but d’assurer l’indépendance des magistrats du parquet vis-à-vis du pouvoir exécutif (Commission Truche), mais cette garantie nouvelle n’aurait pas remis en cause l’organisation hiérarchisée du ministère Public, sous l’autorité du ministre. Donc, si le pouvoir de proposition pour les nominations était resté dans tous les cas la prérogative du garde des Sceaux, le système de « double clef » serait venu empêcher toute nomination partisane. Cette réforme est très importante pour les procureurs généraux, qui aujourd’hui encore, en raison de l’échec du projet de 1998, échappent totalement à la compétence du CSM. Ainsi, le projet

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