Droit de la CE et droit de la CE et droit pénal: les relations entre le 1er et le 3ième piliers

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SEMINAIRE N°1 :
LES RELATIONS ENTRE LE PREMIER PILIER ET LE TROISIEME PILIER
 
 
INTRODUCTION :
Quelles sont les grandes dates de la construction de l’Union Européenne ?
à 1950 : Robert Schuman, le Ministre français des Affaires étrangères, inspiré par Jean Monnet, propose une gestion commune de la production franco-allemande du charbon et de l'acier, deux secteurs stratégiques de l'économie. Ainsi naît le plan Schuman qui part de " réalisations concrètes " pour viser à terme une " fédération européenne ". Déclaration de Schuman " la construction européenne ne se fera pas d’un coup ni dans une construction d’ensemble, mais par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait. "
à 1951 : Instituée par le Traité de Paris, la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (CECA) est la véritable première forme d'intégration européenne. L’objectif est de créer, aux dimensions des six Etats un vaste marché commun du charbon et de l’acier où règnent la libre circulation et la libre concurrence, et d’en confier la gestion à une " communauté ", nouvelle forme d’institution politique, bientôt qualifiée de " supranationale ".
Instituée par le , la est la véritable première forme d'intégration européenne. L’objectif est de créer, aux dimensions des six Etats un vaste marché commun du charbon et de l’acier où règnent la libre circulation et la libre concurrence, et d’en confier la gestion à une " communauté ", nouvelle forme d’institution politique, bientôt qualifiée de " supranationale ".
à 1956 : La Conférence des Six à Messine ouvre la voie aux négociations qui aboutiront aux Traités de Rome instaurant la CEE (Marché Commun) et la CEEA (Euratom ou Communauté Européenne de l'Energie Atomique).
La Conférence des Six à Messine ouvre la voie aux négociations qui aboutiront aux instaurant la (Marché Commun) et la (Euratom ou Communauté Européenne de l'Energie Atomique).
à 1965 : Traité de fusion décide de regrouper lesinstitutions des trois premières communautés européennes charbon et acier (CECA), Communauté Economique Européenne (CEE) et Euratom. Historiquement, le premier pilier, également appelé " pilier communautaire ", est le plus ancien et correspond au regroupement de ces institutions.
décide de regrouper lesinstitutions des trois premières communautés européennes charbon et acier (CECA), Communauté Economique Européenne (CEE) et Euratom. Historiquement, le premier pilier, également appelé " pilier communautaire ", est le plus ancien et correspond au regroupement de ces institutions.
à 1986 : L'Acte unique européen : engage un processus de suppression des barrières physiques (postes de douanes), administratives (normes) et fiscales qui doit aboutir fin 1992 au "marché européen". L'Acte unique représente aussi l'achèvement du marché intérieur, synonyme de marché commun, marché unique et marché intégré. Cela signifie que l'on élimine les frontières intérieures.
 : engage un processus de suppression des barrières physiques (postes de douanes), administratives (normes) et fiscales qui doit aboutir fin 1992 au "marché européen". L'Acte unique représente aussi l'achèvement du . Cela signifie que l'on élimine les frontières intérieures.
à 1992 : Le Traité de Maastricht ou TCE: Lors de la rédaction du traité de Maastricht, certains États membres objectèrent que le transfert de souveraineté dans les domaines de la politique étrangère ou de la justice représentait un sujet trop sensible en regard de la souveraineté nationale, et qu'une autre manière de gérer ces questions, au niveau intergouvernemental, devait être imaginée. C'est ainsi qu'apparut la notion de piliers distincts: la Communauté européenne en représenterait le premier, tandis que le deuxième s'occuperait des questions de politique étrangère, de défense et de sécurité (PESC). Le troisième pilier permettrait la coopération en matière de Justice et des Affaires intérieures(JAI). Ce traité institutionnalise l’espace " justice et affaires intérieures, sans, cependant, le rendre réellement communautaire. En renforçant les pouvoirs du Parlement européen, le Traité de Maastricht donne à la construction européenne une dimension politique.
: Lors de la rédaction du traité de Maastricht, certains États membres objectèrent que le transfert de souveraineté dans les domaines de la politique étrangère ou de la justice représentait un sujet trop sensible en regard de la souveraineté nationale, et qu'une autre manière de gérer ces questions, au niveau intergouvernemental, devait être imaginée. C'est ainsi qu'apparut la notion de piliers distincts: la en représenterait le premier, tandis que le deuxième s'occuperait des questions de politique étrangère, de défense et de sécurité (PESC). Le troisième pilier permettrait(JAI). Ce traité institutionnalise l’espace " justice et affaires intérieures, sans, cependant, le rendre réellement communautaire. En renforçant les pouvoirs du Parlement européen, le Traité de Maastricht donne à la construction européenne une dimension politique.
à 1997 : Le Traité d’Amsterdam ou TUE : a dépassé le " concept de justice et d’affaires intérieures " apparu dans le traité de Maastricht, en introduisant la notion d’" espace de liberté, de sécurité et de justice (ESLJ) ". Cet espace s’appuie à la fois sur le premier et le troisième pilier.
 : a dépassé le " concept de justice et d’affaires intérieures " apparu dans le traité de Maastricht, en introduisant la notion d’" espace de liberté, de sécurité et de justice (ESLJ) ". Cet espace s’appuie à la fois sur le premier et le troisième pilier.
à 2000 : Le Traité de Nice : Le traité fait preuve d’une avancée dans le processus communautaire. L’idée est de promouvoir l’intégration au détriment de la coopération et de dépasser la dimension économique pour investir de plus en plus le domaine politique. La prise de décision est faite à la majorité et non à l’unanimité du Conseil et les " coopérations renforcées " font l’objet d’une incontestable promotion. Leur champ d’application est étendu au deuxième pilier, mais surtout leurs mécanismes sont assouplis, par la suppression du droit de veto des Etats pour les premier et troisième piliers.
 : Le traité fait preuve d’une avancée dans le processus communautaire. L’idée est de promouvoir l’intégration au détriment de la coopération et de dépasser la dimension économique pour investir de plus en plus le domaine politique. La prise de décision est faite à la majorité et non à l’unanimité du Conseil et les " coopérations renforcées " font l’objet d’une incontestable promotion. Leur champ d’application est étendu au deuxième pilier, mais surtout leurs mécanismes sont assouplis, par la suppression du droit de veto des Etats pour les premier et troisième piliers.
à 2003 : Une Constitution européenne ?: La Convention sur l’avenir de l’Europe, présidée par Valéry Giscard d’Estaing, remet le 18 juillet 2003 un projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. Cette Convention a été convoquée par la déclaration de Laeken de 2001. Il a été décidé que le projet de la Convention servirait de document de base à la conférence intergouvernementale chargée d’entériner la nouvelle réforme de l’Union Européenne.
: La Convention sur l’avenir de l’Europe, présidée par Valéry Giscard d’Estaing, remet le 18 juillet 2003 un projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. Cette Convention a été convoquée par la déclaration de Laeken de 2001. Il a été décidé que le projet de la Convention servirait de document de base à la conférence intergouvernementale chargée d’entériner la nouvelle réforme de l’Union Européenne.
à 2004 : Adoption du projet de Constitution européenne : Réunis à Bruxelles, les dirigeants des 25 États de l’Union européenne ont adopté, après d’ultimes et difficiles négociations, le premier traité constitutionnel de l’Union européenne. Pour que la Constitution européenne entre en vigueur, elle devait être ratifiée par l’ensemble des Etats, certains d’entre eux l’ont soumis à référendum mais ce fut un échec, comme pour la France le 29 mai 2005.
: Réunis à Bruxelles, les dirigeants des 25 États de l’Union européenne ont adopté, après d’ultimes et difficiles négociations, le premier traité constitutionnel de l’Union européenne. Pour que la Constitution européenne entre en vigueur, elle devait être ratifiée par l’ensemble des Etats, certains d’entre eux l’ont soumis à référendum mais ce fut un échec, comme pour la France le 29 mai 2005. Robert Schuman, le Ministre français des Affaires étrangères, inspiré par Jean Monnet, propose une gestion commune de la production franco-allemande du charbon et de l'acier, deux secteurs stratégiques de l'économie. Ainsi naît le qui part de " réalisations concrètes " pour viser à terme une " fédération européenne ". Déclaration de Schuman Instituée par le , la est la véritable première forme d'intégration européenne. L’objectif est de créer, aux dimensions des six Etats un vaste marché commun du charbon et de l’acier où règnent la libre circulation et la libre concurrence, et d’en confier la gestion à une " communauté ", nouvelle forme d’institution politique, bientôt qualifiée de " supranationale ". La Conférence des Six à Messine ouvre la voie aux négociations qui aboutiront aux instaurant la (Marché Commun) et la (Euratom ou Communauté Européenne de l'Energie Atomique). décide de regrouper lesinstitutions des trois premières communautés européennes charbon et acier (CECA), Communauté Economique Européenne (CEE) et Euratom. Historiquement, le premier pilier, également appelé " pilier communautaire ", est le plus ancien et correspond au regroupement de ces institutions.  : engage un processus de suppression des barrières physiques (postes de douanes), administratives (normes) et fiscales qui doit aboutir fin 1992 au "marché européen". L'Acte unique représente aussi l'achèvement du . Cela signifie que l'on élimine les frontières intérieures. : Lors de la rédaction du traité de Maastricht, certains États membres objectèrent que le transfert de souveraineté dans les domaines de la politique étrangère ou de la justice représentait un sujet trop sensible en regard de la souveraineté nationale, et qu'une autre manière de gérer ces questions, au niveau intergouvernemental, devait être imaginée. C'est ainsi qu'apparut la notion de piliers distincts: la en représenterait le premier, tandis que le deuxième s'occuperait des questions de politique étrangère, de défense et de sécurité (PESC). Le troisième pilier permettrait(JAI). Ce traité institutionnalise l’espace " justice et affaires intérieures, sans, cependant, le rendre réellement communautaire. En renforçant les pouvoirs du Parlement européen, le Traité de Maastricht donne à la construction européenne une dimension politique.  : a dépassé le " concept de justice et d’affaires intérieures " apparu dans le traité de Maastricht, en introduisant la notion d’" espace de liberté, de sécurité et de justice (ESLJ) ". Cet espace s’appuie à la fois sur le premier et le troisième pilier.  : Le traité fait preuve d’une avancée dans le processus communautaire. L’idée est de promouvoir l’intégration au détriment de la coopération et de dépasser la dimension économique pour investir de plus en plus le domaine politique. La prise de décision est faite à la majorité et non à l’unanimité du Conseil et les " coopérations renforcées " font l’objet d’une incontestable promotion. Leur champ d’application est étendu au deuxième pilier, mais surtout leurs mécanismes sont assouplis, par la suppression du droit de veto des Etats pour les premier et troisième piliers. : La Convention sur l’avenir de l’Europe, présidée par Valéry Giscard d’Estaing, remet le 18 juillet 2003 un projet de traité établissant une Constitution pour l’Europe. Cette Convention a été convoquée par la déclaration de Laeken de 2001. Il a été décidé que le projet de la Convention servirait de document de base à la conférence intergouvernementale chargée d’entériner la nouvelle réforme de l’Union Européenne.: Réunis à Bruxelles, les dirigeants des 25 États de l’Union européenne ont adopté, après d’ultimes et difficiles négociations, le premier traité constitutionnel de l’Union européenne. Pour que la Constitution européenne entre en vigueur, elle devait être ratifiée par l’ensemble des Etats, certains d’entre eux l’ont soumis à référendum mais ce fut un échec, comme pour la France le 29 mai 2005.
 
Nous allons nous intéresser à la construction de l’union européenne, à sa structure en piliers, au caractère hybride et hésitant de cette construction et nous allons nous demander quels types de relations existent-ils entre le premier et le troisième pilier?
Pour mieux comprendre il faut se représenter l’image de la façade d’un temple grec, L'UE serait le frontispice de ce temple et les piliers en seraient les colonnes. Ces trois piliers n’ont pas la même consistance, en effet le premier occupe à l’heure actuelle une place bien plus déterminante que les deux autres même si ces derniers tendent à se développer. Ce que nous allons étudier ce sont les relations qui existent entre le 1er et le 3ème pilier, relations complexes du fait en partie d’objectifs quelque peu inconciliables qui animent chacun des Etats membres de la Communauté Européenne. L’un des grands problèmes, obstacle majeur à l’épanouissement de l’UE, est la volonté de la part de chacun des Etats de conserver leur souveraineté étatique. Alors que d’un côté, les Etats se rendent bien compte de la nécessité de communautariser certains secteurs, et de créer un véritable espace judiciaire européen, de l’autre côté ces mêmes Etats ne veulent pas abandonner leur souveraineté. Alors que des évènements sociétaux importants (attentats multiples, développement de bandes criminelles à grande échelle, mise en place de réseaux européens) se multiplient à l’échelle européenne et que chacun a conscience de la nécessité de lutter à plusieurs contre ces fléaux, l’idée de justice européenne au sens commun du terme, de parquet européen, de police européenne fait encore de nos jours frémir les politiques et les "  peuples européens ".
Dans une première partie il nous faudra décrire le contenu et le mode de fonctionnement des 1ers et 3ème piliers afin de démontrer que la répartition des compétences entre chacun d’eux semblait à priori nette. Puis dans une seconde partie nous montrerons que le mode de fonctionnement du 3ème pilier bloquant les actions de celui-ci, certains changements ont dû intervenir au niveau des textes et nous observerons une aspiration des domaines du 3ème par le 1er. Enfin, nous constaterons que la CJCE et la Constitution Européenne tentent ou ont tenté d’uniformiser le droit et de clarifier la répartition des compétences entre les piliers pour l’heure fort complexe du fait de la difficile conciliation entre un souci d’efficacité et de respect de la souveraineté des Etats.
 
I/ LE TRAITE DE MAASTRICHT OU LA MISE EN PLACE D’UNE REPARTITION NETTE DES COMPETENCES ENTRE CHACUN DES PILIERS
 
Il faut bien comprendre qu’au départ tout a été pensé sur la logique d’une intégration économique, sectorielle, et qu’au fil du temps nous sommes passés à une logique d’intégration plus globale, une intégration politique.
Le traité deMaastricht, signé le 7 février 1992, entré en vigueur le 1er novembre 1993 institue l’Union Européenne sous la forme d’une architecture en trois piliers autonomes avec des domaines et des modes de fonctionnement qui leur sont propres. Selon Gérard SOULIER, " La notion d’Union européenne désigne à la fois le tout et une partie du tout : elle englobe les Communautés européennes mais ne se confond pas avec elles. L’Union a ses propres domaines d’intervention et un mode de fonctionnement profondément différent de la méthode communautaire ".
Le traité de Maastricht est le reflet du caractère hybride de la construction européenne, il est le résultat d’un compromis entre Etats qui ont voulu étendre les compétences de l’Union à d’autres domaines que ceux initialement prévus sans pour autant abandonner leur souveraineté. Les Etats, ont voulu par la création de cette structure en piliers concilier à la fois efficacité et souveraineté, objectif qui -on va le démonter- est apparu au départ et apparaît toujours difficile à atteindre.
A- Le premier pilier ou le pilier communautaire
1°. domaine d’intervention :
Le premier pilier (ou pilier communautaire) est le pilier principal. Composé des Communautés Européennes, Communauté européenne économique (CEE), Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou EURATOM), Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) disparue aujourd’hui, il regroupe tous les domaines dans lesquels les institutions communautaires sont compétentes sous la prééminence de la Commission. Les décisions sont, pour la plupart, prises à la majorité qualifiée, et les Etats délèguent leur souveraineté de façon variable.
Ainsi une politique unique, commune et exclusive de la Communauté européenne est mise en place dans les domaines de l’agriculture, du commerce, et des transports.
Les autres domaines de ce pilier (Industrie, Education, Culture, Consommation, Recherche, Environnement, Politique sociale, ….) sont soumis au principe de subsidiarité (la communauté n’interviendra qu’au cas où l’action commune est préférable à l’action isolée de quelques Etats membres).
2°. le rôle des institutions européennes :
Au sein du premier pilier, les institutions européennes jouent pleinement leur rôle :
Le Conseil européen (qui a surtout un rôle d’arbitre) définit les orientations politiques générales de l’Union (Art 4 du TUE) ainsi que des politiques économiques des Etats membres et de la Communauté (Art 99 TCE). Il examine également la situation de l’emploi dans la Communauté (Art128 TCE).
(qui a surtout un rôle d’arbitre) définit les orientations politiques générales de l’Union (Art 4 du TUE) ainsi que des politiques économiques des Etats membres et de la Communauté (Art 99 TCE). Il examine également la situation de l’emploi dans la Communauté (Art128 TCE).
Le Conseil des ministres de l’UE (qui concentre l’essentiel du pouvoir de décision) est le législateur de la Communauté. Il prend des normes après avis.
(qui concentre l’essentiel du pouvoir de décision) est le législateur de la Communauté. Il prend des normes après avis.
La Commission européenne dispose d’une mission d’initiative qu’elle partage
dispose d’une mission d’initiative qu’elle partage
avec le Conseil européen (propositions d’actes communautaires : directives, règlements, décisions).
Le Parlement européen participe au processus d’élaboration des normes (avis, avis conforme, codécisions) 
participe au processus d’élaboration des normes (avis, avis conforme, codécisions) 
La Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) assure le respect des
assure le respect des
droits communautaires et en garantit une interprétation et une application
uniforme par les Etats membres au sein du premier pilier.
En tant qu’espace régi par la méthode communautaire, le premier pilier permet d’éviter toutes les difficultés de la méthode intergouvernementale où l’atteinte d’un consensus nécessite souvent un délai important.
Cependant, ce que l’on peut noter, c’est que même au sein de ce premier pilier dit communautaire, tout n’est pas construit sur une logique d’intégration complète et la règle de l’unanimité ainsi que le rôle accru du Conseil des ministres sont dans certains cas de mise.
Le deuxième pilier porte sur la politique étrangère et la sécurité commune (PESC). Il ne fera pas l’objet de développement puisque qu’il est exclu de notre analyse.
(ou pilier communautaire) est le pilier principal. Composé des Communautés Européennes, Communauté européenne économique (CEE), Communauté européenne de l’énergie atomique (CEEA ou EURATOM), Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) disparue aujourd’hui, il regroupe tous les domaines dans lesquels les institutions communautaires sont compétentes sous la prééminence de la Commission. Les décisions sont, pour la plupart, prises à la majorité qualifiée, et les Etats délèguent leur souveraineté de façon variable. (qui a surtout un rôle d’arbitre) définit les orientations politiques générales de l’Union (Art 4 du TUE) ainsi que des politiques économiques des Etats membres et de la Communauté (Art 99 TCE). Il examine également la situation de l’emploi dans la Communauté (Art128 TCE). (qui concentre l’essentiel du pouvoir de décision) est le législateur de la Communauté. Il prend des normes après avis. dispose d’une mission d’initiative qu’elle partage participe au processus d’élaboration des normes (avis, avis conforme, codécisions)  assure le respect des
B- Le troisième pilier 
1°. description :
Le troisième pilier instaure une coopération intergouvernementale entre les membres de l’UE dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, principalement la lutte contre la fraude internationale (trafic de drogue, terrorisme, ….). Contrairement au premier pilier, les décisions sont prises à l’unanimité par les ministres de l’intérieur et de la justice, réunis en Conseil (les Etats s’informent et se consultent mutuellement en vue de coordonner leurs actions). Les Etats gardent donc pleinement la maîtrise de leur souveraineté. Les institutions de l’Union Européenne jouent un rôle secondaire au sein de ce troisième pilier.
instaure une coopération intergouvernementale entre les membres de l’UE dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, principalement la lutte contre la fraude internationale (trafic de drogue, terrorisme, ….). Contrairement au premier pilier, les décisions sont prises à l’unanimité par les ministres de l’intérieur et de la justice, réunis en Conseil (les Etats s’informent et se consultent mutuellement en vue de coordonner leurs actions). Les Etats gardent donc pleinement la maîtrise de leur souveraineté. Les institutions de l’Union Européenne jouent un rôle secondaire au sein de ce troisième pilier. instaure une coopération intergouvernementale entre les membres de l’UE dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, principalement la lutte contre la fraude internationale (trafic de drogue, terrorisme, ….). Contrairement au premier pilier, les décisions sont prises à l’unanimité par les ministres de l’intérieur et de la justice, réunis en Conseil (les Etats s’informent et se consultent mutuellement en vue de coordonner leurs actions). Les Etats gardent donc pleinement la maîtrise de leur souveraineté. Les institutions de l’Union Européenne jouent un rôle secondaire au sein de ce troisième pilier.
2°. le rôle des institutions européennes :
La Commission européenne n’a qu’un statut d’associé car elle partage avec les Etats membres le droit d’initiative des actes adoptés dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Le Parlement Européen est simplement consulté et informé des décisions adoptées.
est simplement consulté et informé des décisions adoptées.
La Cour de justice des Communautés européennes est marginalisée, sa compétence étant strictement encadrée par les dispositions du titre VI du TUE (Art 35).
est marginalisée, sa compétence étant strictement encadrée par les dispositions du titre VI du TUE (Art 35).
Ainsi est-il nécessaire de constater que le traité de Maastricht met en place un cadre institutionnel unique assurant la cohérence et la continuité des actions menées au sein des trois piliers. La volonté des constituants était un fonctionnement indépendant des trois piliers en évitant les conflits de compétences entre d’une part les organes de l’Europe et d’autre part la souveraineté des Etats la composant. (cf. dessin)
Seulement, en pratique le caractère hybride de la structure de l’UE va révéler des dysfonctionnements, on va assister alors à une aspiration des matières du troisième pilier par le premier avec le Traité d’Amsterdam, en effet la logique de coopération intergouvernementale peut s’avérer dans bien des cas source de difficultés voire même d’inefficacité.
 
II / LA TENDANCE A L’ASPIRATION DES DOMAINES DU TROISIEME PILIER PAR LE PREMIER PILIER
 
A- La coopération policière et judiciaire, un échec ?
Le traité d’Amsterdam a souhaité voir l’Europe s’investir davantage dans les questions de sécurité et de justice en permettant aux Communautés d’agir dans le domaine pénal. Ce que l’on peut constater, c’est la lenteur des actions dans lesdits domaines.
Le Conseil européen a entrepris, lors de sa réunion de Tampere en 1999 de préciser ce que recouvrait le concept d’espace en matière pénale. Quatre objectifs ont été clairement affirmés : la concrétisation du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, le rapprochement du droit pénal des Etats membres, la création d’acteurs intégrés de coopération et le développement de la dimension externe de l’espace pénal. Ce qui est ressorti de ce Conseil c’est la volonté de la part des Etats de mettre la question de l’espace de sécurité, liberté et justice au premier plan. Il est intéressant de se demander si la procédure intergouvernementale est réellement efficace en matière pénale.
1°. Coopération en matière policière : EUROPOL
L’exemple pertinent que l’on peut citer est la création d’Europol.
Crée en 1995, et modifiée par Amsterdam, Europol est une agence de coopération policière à caractère intergouvernemental dotée de la personnalité juridique et financée par les Etats membres. Cette collaboration a pour domaine d’activité la lutte contre les infractions particulièrement graves telle que la criminalité internationale organisée (Trafic de voitures, de stupéfiants, lutte contre le terrorisme, la pornographie des enfants,…). Cependant, Europol n’a aucune responsabilité opérationnelle et se borne à faciliter l’échange et la centralisation d’informations, ses 300 fonctionnaires installés à La Haye ne sont pas en mesure de conduire directement des enquêtes ou de participer à des enquêtes communes… De plus, ils sont insuffisamment alimentés en informations par les autorités nationales. Europol rencontre des difficultés à conduire les analyses demandées, ce qui n'incite pas à faire appel à cette institution. Les policiers peuvent poursuivre (mais non arrêter, sauf pour les Etats qui l’ont accepté) les personnes en infraction au delà des frontières de leur pays et dans une zone déterminée. Ils doivent informer l'Etat dans lequel ils se trouvent pour lui demander son assistance. L’épanouissement de cette institution est retardé par des questions de souveraineté étatique, on note cependant quelques actions concluantes menées par Europol et une amélioration des moyens mis à sa disposition.
2°. Coopération en matière judiciaire:
Le second exemple que l’on peut donner, est la création en 2001 par l’UE d’Eurojust, institution mise en place sans attendre l'entrée en vigueur du traité de Nice qui la consacre. Cette organisation a été mise au point afin de " renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité " et de permettre d’accroître, d’accélérer et d’améliorer la coopération entre les systèmes judiciaires. Il s'agit d'un organe de coordination souple entre magistrats détachés se réunissant à Bruxelles. Eurojust dispose d’une large gamme de moyens d’intervention (recommandations aux autorités nationales de prendre certaines mesures ou d’ouvrir certaines enquêtes, fournir une information nécessaire, inviter une autorité à se dessaisir d’une enquête…..) qui ne sont cependant pas juridiquement contraignants.
D’autre part dans le cadre du 3ème pilier, les attentats du 11 septembre ont eu pour effet direct d'accélérer l'adoption de plusieurs mesures fondamentales, comme celles notamment du mandat d'arrêt européen et de la décision-cadre relative à la lutte contre le terrorisme. Il remplace les conventions d’extradition car on l’a vu, le processus d’extradition était lent et complexe. Le mandat d’arrêt européen présente des difficultés de mise en œuvre dans les ordres juridiques nationaux (modification de la constitution française, problème concernant la double incrimination facultative, l’extradition des nationaux …)
3°. La lutte contre la fraude:
On peut constater que la coopération au sein du 3ème pilier n’est pas toujours très efficace tant au niveau des initiatives que du mode de décision. En effet on voit bien que les questions de souveraineté qui se traduisent par la présence de la règle de l’unanimité bloquent les avancées dans les domaines étudiés.
Dans le 3e pilier, la coopération organisée au niveau intergouvernemental dans le domaine pénal présente des carences. Par exemple, L'Union souhaitait prendre un acte afin de lutter contre la fraude en matière de dépenses et de recettes par des mesures pénales appropriées telles que l'incrimination de la fraude, les sanctions pénales, la responsabilité pénale des dirigeants d'entreprise et des règles de compétence. Par un acte du 26 juillet 1995 le Conseil a défini les faits constitutifs de fraude portant atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes. Ce que l'on notera c'est la volonté de la part des Etats de définir des infractions afin de protéger un " ordre public européen ". Cependant ce qui peut sembler étrange voire regrettable c'est que la mise en oeuvre de cette convention se fasse non au niveau communautaire mais au niveau des Etats membres. Des mesures sont donc prises afin de protéger la Communauté Européenne en tant que telle et pourtant leur mise en oeuvre se fait une fois encore au niveau étatique. Trois protocoles ont été adoptés à la suite de cette convention. Le 25 octobre 2004, la Commission a établi un rapport sur la mise en œuvre par les États membres de la présente convention. Elle a jugé que la protection pénale des intérêts financiers de l'Union avait progressé grâce aux dispositions nationales adoptées dans les États membres, mais a déploré qu'aucun d'entre eux n'ait pris toutes les mesures pour se conformer entièrement à la convention. La Commission recommande au Conseil d'inviter les États membres à intensifier leurs efforts pour renforcer la législation pénale nationale, reconsidérer leurs réserves par rapport aux instruments de la Convention.
De plus il y a eu des lacunes dans la transposition de la Convention, à tel point que des délits restent encore impunis, celle-ci n’a été ratifiée par l’ensemble des Etats qu’en 2003.
En réponse à ce manque d’efficacité, et devant l’importance des enjeux (la protection des intérêts financiers de la communauté), le parlement européen a proposé en 2001 de transférer la protection des intérêts financiers au 1er pilier. (Proposition de directive du 28/08/01 puis du 25/03/2003)
Le dysfonctionnement du 3e pilier a donc entraîné la mise en place d’un dispositif de sanctions dans le domaine de la lutte antifraude sur la base du 1e pilier. Sa création a été l’objet de controverses, car le traité de Rome n’attribuait pas expressément à la Communauté le pouvoir de sanction.
Force est de constater que l’action commune fondée sur la méthode communautaire est beaucoup plus efficace que la simple coopération entre les Etats membres dans les mêmes matières par le biais d’autres méthodes. Dans le cadre du traité CE un système d’échange d’informations, de coopération et d’enquêtes anti fraudes assez cohérent et effectif a été mis en place (règlement du Conseil du 18/12/95, règlement du 11/12/1996 relatif aux contrôles et vérifications sur place).
B- Le traité d’Amsterdam 
 
Nous avons pu constater que les actions menées dans le cadre du 3ème pilier souffrent d’une certaine inefficacité. Ceci alors même que le traité d’Amsterdam avait essayé de prendre de nouvelles mesures afin de parvenir au développement d’un véritable espace de sécurité, liberté et justice. En effet, les Etats avaient, semble t-il, pris conscience des causes des dysfonctionnements engendrés par cette logique de coopération intergouvernementale. Soucieux de remédier à cela, le Traité d’Amsterdam avait apporté plusieurs modifications, source à leur tour de nombreux problèmes.
1°. Les raisons de l’aspiration des matières du troisième pilier par le premier:
Les deux piliers intergouvernementaux souffrent d'une certaine inefficacité liée à la logique de concertation intergouvernementale dans laquelle ils s’inscrivent.
Ainsi peut-on constater que la coopération au sein du 3ème pilier n’est pas toujours très efficace tant au niveau des initiatives que du mode de décision.
D’une part, l’unanimité ralentit la négociation (l’unanimité n’étant envisageable que lorsqu’il existe une réelle volonté politique de la part de l’ensemble de tous les Etats membres ce qui est assez rare en pratique).
D’autre part, elle appauvrit les normes adoptées puisque tous les Etats doivent s’accorder. Elle réduit, voire paralyse l’efficacité de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Tout le monde a en mémoire le cas de Rachid Ramda, qui témoigne bien des lacunes du système de coopération judiciaire entre Etats. Ramda, détenu depuis dix ans en quasi-isolement à la prison de haute sécurité de Belmarsh près de Londres était soupçonné par les autorités françaises d'être le financier des attentats de 1995 à Paris. Il a pendant plus dix ans utilisé tous les recours pour éviter son extradition laquelle avait été autorisée en juin 1996. Il n’a finalement été extradé vers la France qu’en décembre 2005. Les conventions d'extradition étaient jusqu’au mandat d’arrêt européen la règle…
Enfin, au sein du troisième pilier les Etats fonctionnent beaucoup par la conclusion de conventions soumises à ratification sans condition de délai. La lenteur à ratifier lesdites conventions est de mise. Prenons par exemple la convention de lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts financiers de la Communauté adoptée par les Etats le 26 juillet 1995. Celle-ci n’a été ratifiée par l’ensemble des Etats que dans les années 2000 alors même que l’objet de la convention revêtait une importance particulière à leurs yeux. Les Etats se montrent peu empressés à ratifier les conventions et à transposer les décisions- cadre correctement. Peu d’entre elles sont ratifiées par l’ensemble des Etats membres (on peut citer la convention Europol du 26/07/1995 et la convention sur les intérêts financiers de la communauté du 26/07/1995). Mr De Kerchove (directeur au secrétariat général du conseil de l’UE) va même jusqu’à qualifier le droit dérivé de l’Union dans le domaine policier et judiciaire pénal de " droit virtuel " …
Cette inefficacité ne doit pas nous surprendre, l’efficacité des actions menées dans de tels domaines suppose en effet que les Etats cessent de s’approprier la notion de " souveraineté ". Or, le troisième pilier repose justement sur une coopération intergouvernementale, méthode classique, qui préserve fondamentalement la souveraineté des Etats.
2°. Les changements opérés par le Traité d’Amsterdam:
Le traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre 1997, complète le traité de Maastricht. Il est entré en vigueur le 1er mai 1999. La rédaction du traité d’Amsterdam s’est heurtée à la résistance de structures politiques, juridiques, et psychologiques. En effet, " comment lutter efficacement contre une criminalité européenne avec des appareils de justice, de police, de douanes strictement nationaux et indépendants ? " se demande Monsieur SOULIER.
L’objectif du traité d’Amsterdam est de mettre en place un " espace de liberté, de sécurité et de justice " réparti entre le premier pilier et le troisième pilier. La définition générale de l'espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) est contenue dans les articles I-42 et III-257 du traité: " L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures ".
Les questions relatives à la politique de visa, de l’asile, de l’immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes (ce qui comprend aussi la coopération judiciaire en matière civile) ont été transférées au sein du premier pilier, réduisant par ce fait l’exercice de la souveraineté des Etats membres dans ces différents domaines.
Le traité d’Amsterdam aboutit à une répartition complexe des compétences entre le 1er et 3ème pilier s’agissant du domaine espace liberté, sécurité et justice. On voit donc deux types de procédures distinctes se dessiner :

 

le domaine communautaire (Titre IV du TCE, articles 61 à 69) pour les questions relatives aux visas, à l'asile, à l'immigration et aux autres politiques liées à la libre circulation des personnes, en particulier la coopération judiciaire dans le domaine civil. " L'objectif est de mettre en place progressivement un espace de liberté, de sécurité et de justice (art. 61) ".

 

Le domaine, dit du 3ème pilier, (titre VI du TUE, articles 29 à 45) pour la coopération policière et judiciaire en matière pénale sous réserve qu'elle n'entre pas déjà dans le champ communautaire. L'objectif de l'Union est d'assurer un " niveau élevé de protection " en élaborant une action en commun entre les États membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire.
A cette fin, le traité met en place une coopération plus étroite entre les forces de police et autorités judiciaires directement ou par l'intermédiaire d'Europol (art. 30, 31, 32) le traité ouvre la voie de l'adoption de règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables (art. 31 et 32). Les États membres s'informent et se consultent mutuellement au sein du Conseil (art. 34). La consultation du parlement européen est de droit (article 39). Enfin, le protocole annexé aux traités sur le rôle des Parlements nationaux leur assure, par dérogation aux règles communes, un délai de six semaines entre le dépôt d'une proposition de la Commission et son examen par le Conseil, ceci afin de leur permettre de faire connaître éventuellement leur position. Cette disposition concerne également les propositions législatives faites dans le domaine ELSJ dans le cadre du 1er pilier.
Le traité d’Amsterdam inscrit également une passerelle dans le troisième pilier permettant aux Etats membres de transférer des domaines de compétence du troisième vers le premier pilier (Art 42 TUE).
Le traité amenuise les compétences des Etats membres dans un souci d’efficacité des différentes coopérations mises en place pour assurer un espace européen sécurisé pour tous les citoyens.
Seulement, le " glissement " de domaines de compétence d’un pilier vers l’autre peut conduire à l’apparition d’un problème majeur, celui de la naissance d’une confusion quant à la répartition de telle ou telle compétence. Quelle procédure appliquer à tel ou tel domaine si la répartition n’est pas parfaitement logique ni parfaitement déterminée et que des passerelles sont possibles ? " Certains domaines matériels sont partagés, mêlés, distribués de manière inévitablement confuses " reconnaît Mr Soulier, il est évident que des problèmes de répartition et de délimitation entre le TUE et le TCE allaient faire leur apparition.
 
III/ LA DIFFICILE CONCILIATION ENTRE UN SOUCI D’EFFICACITE ET DE RESPECT DE LA SOUVERAINETE DES ETATS
La mise en place des dispositions du traité d’Amsterdam a abouti à un éparpillement de l’espace liberté, sécurité et justice entre le premier et le troisième pilier. On ne sait plus très bien qui est compétent pour quoi…Même si des progrès ont été réalisés dans le domaine de la coopération judiciaire et policière on ne peut s’empêcher d’observer un manque de cohérence certain, " des mesures s’ajoutent les unes aux autres plus qu’elles ne sont prises sur la base d’un schéma d’ensemble ". (Extrait de la note de transmission de la convention de Bruxelles 69/02 qui avait pour objet l’ELSJ)
La CJCE poussée par la commission tente de clarifier les choses, la constitution a tenté de prendre le relais, cependant son processus de ratification étant bloqué, les choses sont toujours aussi complexes, la structure en pilier induit toujours un manque de lisibilité certain.
A- Une difficulté illustrée par l’arrêt de la CJCE du 13.09.05
Dans l'affaire C-176/03, la Commission demandait à la Cour d'annuler la décision-cadre du Conseil du 27 janvier 2003 relative à la protection de l'environnement par le droit pénal. La CJCE a fait droit à sa requête. C'est donc un problème de répartition des compétences entre les piliers que la Cour a dû trancher : pour la Commission la question relevait du premier pilier tandis que pour le Conseil, elle relevait du 3ème.
L'arrêt rendu par la CJCE tente alors de clarifier la répartition des compétences entre le 1er et le 3ème pilier en matière pénale.
Notons que le droit pénal en tant que tel ne constitue pas une politique communautaire.
La CJCE pour trancher le problème se réfère au critère classique du but et du contenu de l'acte afin de vérifier si la base juridique est correcte. En raison tant de leur finalité que de leur contenu, les articles 1er à 7 de la décision-cadre ont pour objet principal la protection de l'environnement ils auraient pu donc valablement être adoptés sur le fondement de l'article 175 du TCE. Par conséquent, la CJCE annule la décision-cadre. La solution apportée par l'arrêt de la Cour conduit à la situation suivante:

 

Les dispositions de droit pénal nécessaires à la mise en œuvre effective du droit communautaire relèvent du TCE (1er pilier) : :
Même si la protection de l’environnement par le droit pénal ne relève pas en principe de la Communauté, celle-ci peut quand même prendre des mesures en relation avec le droit pénal si elles sont strictement nécessaires à la pleine efficacité des normes en matière d’environnement. En revanche, quand il n'apparaît pas utile de recourir au droit pénal ou quand des dispositions horizontales suffisantes existent déjà, on ne légifère pas de manière spécifique au niveau européen.

 

Les dispositions horizontales de droit pénal favorisant la coopération judiciaire et policière relèvent du titre VI du TUE (3ème pilier) : :
Ces dispositions au sens large comprennent les mesures de reconnaissance mutuelle, les mesures basées sur le principe de disponibilité et des mesures d'harmonisation de droit pénal. Les aspects de droit pénal et de procédure pénale qui nécessitent un traitement horizontal ne relèvent en principe pas du droit communautaire, comme par exemple les questions liées aux règles générales du droit pénal et de la procédure pénale, et pour la coopération judiciaire et policière en matière pénale.
Cet arrêt de principe concerne la politique communautaire de l'environnement, cependant sa portée dépasse la matière en cause. Le même raisonnement peut s'appliquer aux politiques communes et aux quatre libertés (libre circulation des personnes, des marchandises, des services et des capitaux) dans lesquelles existent des normes contraignantes auxquelles des sanctions pénales devraient être associées pour garantir leur effectivité.
La CJCE a été saisie le 8/12/2005 d'un recours formé par la Commission et dirigé contre le Conseil. Elle demande ici aussi l'annulation d'une décision-cadre visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires. La Commission invoque les mêmes arguments que dans le litige concernant la protection de l’environnement par le droit pénal : pour garantir l’effectivité de la politique commune des transports, des mesures pénales doivent être édictées par le premier pilier. A l’heure qu’il est, la Cour de justice ne s’est pas encore prononcée, mais nous constatons qu’une brèche a été ouverte par la CJCE à l’occasion de l’arrêt du 13 septembre 2005, et la Commission en profite pour essayer de communautariser au maximum la matière pénale.
 
B- La Constitution européenne ou l’effondrement du temple
Désireux d’aller plus loin dans la création de l’espace européen, les pays de l’UE ont décidé lors du Conseil européen de Laeken de 2001, de convoquer une Convention qui a eu pour mission d’élaborer un projet de Constitution. Le texte même de la Constitution fut adopté à l’unanimité lors du conseil européen de Bruxelles et fut signé officiellement à Rome le 29 octobre 2004. Aujourd’hui ce texte est laissé de côte du fait de l’échec de référendums dans plusieurs Etats. Même si ce n’est pas du droit positif, il est important de parler de lui car il aurait apporté des modifications majeures dans le domaine étudié.
1°. Les changements opérés par la Constitution:
La Constitution Européenne entendait tout d’abord rassembler et compléter l’ensemble des différents textes adoptés depuis le début de la construction européenne (accords, traités, conventions, protocoles,…).
Elle prévoyait aussi la disparition de la structure en piliers permettant ainsi l’application de certains principes communautaires à l’ensemble du traité.
Enfin, le texte constitutionnel attribuait la personnalité juridique à l’UE, ce qui lui aurait permis de conclure

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